南雄市希普思五金机械有限公司诉南雄市交通运输局、南雄市地方公路管理站侵占土地行政纠纷
【案例精要】
行政机关占用企业土地修建道路等公共设施，应当依法先行收回国有土地使用权，履行补偿职责。在法定条件不成熟的情况下，实施占地建设行为构成违法侵占行为。基于社会公共利益的考虑，人民法院可以在判决确认该行政行为违法的同时，责令行政机关采取补救措施，及时完善用地手续，依法弥补违法行政行为给企业造成的经济损失。
【案情及裁判】
上诉人（原审原告）：南雄市希普思五金机械有限公司。
被上诉人（原审被告）：南雄市交通运输局、南雄市地方公路管理站。
2014年9月期间，南雄市希普思五金机械有限公司（以下简称希普思有限公司）竞得南雄市全安镇奥威斯大道营堡前村地块的国有建设用地使用权。2017年10月11日，南雄市不动产登记局向希普思有限公司颁发了该地块的不动产权证书，土地使用期限为2014年11月5日起至2064年11月5日止。2017年5月9日，南雄市发展和改革局作出批复，同意南雄市地方公路管理站上报的南雄市县道X340线（绿洲公司路段）公路改建工程。该公路改建工程于2017年6月动工，于2017年9月底完工，公路于2017年10月12日通车使用。2017年年底，希普思有限公司发现该X340线公路从其享有使用权的全安镇奥威斯大道营堡前村地块中横穿而过，遂提起本案行政诉讼，要求确认南雄市交通运输局、南雄市地方公路管理站修路的行为违法并判令其立即停止侵占土地，恢复原状。
广东省韶关市武江区人民法院一审判决：一、确认南雄市交通运输局在希普思有限公司享有使用权的全安镇奥斯威大道营堡前村地块上修建县道X340线（绿洲公司路段）公路的行政行为违法。二、驳回希普思有限公司其他诉讼请求。希普思有限公司不服，提起上诉。
广东省韶关市中级人民法院二审认为：南雄市交通运输局所修建的县道X340线公路横穿希普思有限公司享有使用权的全安镇奥斯威大道营堡前村地块，但并未依法收回该地块的国有土地使用权，且南雄市交通运输局于诉讼中没有提交南雄市县道X340线（绿洲公司路段）公路改建工程的规划文件，以及上一级人民政府批准该公路改建的文件。因此，一审法院确认南雄市交通运输局在希普思有限公司享有使用权的全安镇奥斯威大道营堡前村地块上修建县道X340线（绿洲公司路段）公路的行政行为违法，该认定事实清楚。因县道X340线（绿洲公司路段）公路现已通车，工程总投资约360万元，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；”的规定，在涉案公路已经完工并交付使用的情况下，恢复原状将会给社会公共利益造成重大损失，一审法院未支持希普思有限公司关于停止侵占土地，恢复原状的诉请并无不当。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”南雄市交通运输局修建公路的行政行为违法，应当采取补救措施，及时完善用地手续，依法弥补该违法行政行为给企业造成的经济损失。据此判决：一、维持一审判决第一项；二、撤销一审判决第二项；三、责令南雄市交通运输局在本判决生效之日起三个月内采取补救措施。
【法官点评】
法定条件不成熟，行政行为不得实施，这是行政权力运行必须遵守的基本规则。本案中收回企业已经依法取得的国有土地使用权是涉案道路修建必须先行解决的前提条件，而这一条件的成就依法应通过土地行政主管部门及有批准权的人民政府实施相应的收地补偿行为。在相关前置行政行为尚未实施的情况下，南雄市交通运输局仅考虑自身道路建设任务的需要，忽略了相关法定条件，从而导致希普思有限公司依法享有使用权的地块被修建道路横穿而过，不仅违反法律规定，也损害了希普思有限公司的合法财产权益，属于典型的违法侵占行为。实践中，公共设施建设单位为了赶工期，按时完成上级交办的任务，漠视相对人（包括民营企业）正当权益和正当法律程序的现象，时有发生。本案二审法院在综合考虑行政行为违法性和社会公共利益需要的基础上，维持了一审法院确认南雄市交通运输局修建涉案道路的行政行为违法的判决，同时判决责令南雄市交通运输局限期采取补救措施，及时完善用地手续，依法弥补企业经济损失。这一处理结果对于督促行政机关依法行政，防止行政乱作为，保护民营企业重大财产权益，具有典型意义。