叶某成诉广州市荔湾区人民政府中南街道办事处村民待遇行政处理纠纷
【案例精要】
自2016年国家通过修法实施全面二孩政策后，国家行政机关及社会团体组织在贯彻落实新人口生育政策过程中，应当及时主动对原有规定和做法进行相应调整，顺应全国人口与经济社会发展新形势的要求，推动我国人口结构良性变动和长期均衡发展。集体经济组织在2016年1月1日新《人口与计划生育法》实施之后，依据原有的自治章程规定对村民此前的违法生育二孩行为仍按超生情形继续停止其享受股份分红及其他集体福利待遇，与现行的国家法律法规相抵触。如该村民向政府主管部门提出纠正申请，请求依法恢复其集体福利待遇，政府主管部门应当从最大限度保护公民合法权益角度出发，依法作出相应的处理。
【案情及裁判】
上诉人（原审原告）：叶某成。
上诉人（原审被告）：广州市荔湾区人民政府中南街道办事处。
原审第三人：广州市荔湾区中南街海中股份合作经济联合社、广州市荔湾区中南街海中股份合作经济联合社第二生产社。
叶某成是广州市荔湾区中南街海中股份合作经济联合社(以下简称海中联社)、广州市荔湾区中南街海中股份合作经济联合社第二生产社(以下简称海中第二生产社)的村民，享有集体分配及福利待遇。叶某成婚后于2012年11月21日违反计划生育政策生育第二个女儿叶某妍。海中联社依据2001年6月7日通过的《海中（股份）经济联合社章程》（以下简称涉案章程）第九条第8款第C项“超生的：凡超计划生育的，扣除夫妇双方全部股份并停止一切福利待遇，包括耕地及村社的一切分配”的规定，扣除叶某成全部股份及一切福利待遇，包括耕地及村社的一切分配。叶某成于2017年1月17日向广州市荔湾区人民政府中南街道办事处(以下简称中南街道办)提交行政处理申请，要求：1.依法确认涉案章程第九条第8款第C项无效；2.责令海中联社、海中第二生产社依法修改涉案章程；3.确认叶某成依法享有股份和村集体土地分配权或相关土地权益等一切村民福利待遇；4.依法责令海中联社、海中第二生产社限期恢复叶某成股份及一切村民福利待遇。2017年3月14日，中南街道办作出（2017）荔中行字第13号行政处理决定，认为叶某成因违反计划生育政策于2012年开始被扣除全部股份并停止一切福利待遇，至今并未满《广东省人口与计划生育条例》第四十八条第二款所规定的十四年最长年限，故对其第三、四项的请求不予支持。因该办无职权确认涉案章程无效并责令海中联社、海中第二生产社修改，故不支持叶某成第一、二项请求，遂驳回叶某成的申请请求。
二审另查明，中南街道办已根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定，于2017年2月15日向海中联社发出《责令整改通知书》，指出海中联社制定的章程中对违反计划生育村民的处理方式与《广东省人口与计划生育条例》对超生人员最长扣除十四年集体福利待遇的规定有冲突，要求海中联社尽快按《广东省农村集体经济组织管理规定》的法定程序依法启动章程修改程序，对章程中相关冲突的条款进行修改。
广州铁路运输法院一审判决：一、中南街道办在本判决生效之日起六十日内就叶某成2017年1月17日的行政处理申请中第一项、第二项申请依法重新作出处理。二、驳回叶某成的其余诉讼请求。宣判后，叶某成、中南街道办均提出上诉。
广州铁路运输中级法院二审认为，我国计划生育政策原实行一对夫妇可生育一个孩子，但在2016年1月1日起作出重大调整全面实施一对夫妇可生育两个孩子的政策，《中华人民共和国人口与计划生育法》《广东省人口与计划生育条例》亦先后在2016年进行相应的修订，国家政府机关及社会团体组织在组织贯彻落实人口生育政策，开展相关配套执行过程中，须及时主动进行调整，顺应全国人口与经济社会发展新形势的要求，推动我国人口结构良性变动和长期均衡发展。村民自治章程是村民会议根据国家法律、法规和政策，结合本村实际制定并通过的涉及村民自治活动和村务管理主要内容的综合性规范，在管理涉及村集体的有关公共事务和公益事业方面发挥着积极作用。集体经济组织在制定和执行有关自治章程、村规民约时，亦应根据国家政策和相关法律规定及时进行调整，实现制度政策之间良性的协调和联动调整，最大限度维护村民合法权益，促进和谐村社环境的建设。本案中，叶某成在2012年11月违法生育二孩的事实清楚，原审第三人按照2001年制订通过的《海中(股份)经济联合社章程》规定对叶某成违反计划生育政策生育二孩的行为进行惩处，从2012年起扣除叶某成全部股份并停止一切福利待遇，不违反当时法律法规强制性规定，该项处理正确。因相关法律法规已于2016年1月1日修正实施，国家人口生育政策提倡一对夫妻生育两个子女，故在2016年之后，原审第三人再依据该章程继续对叶某成生育二孩行为按超生情形进行惩罚，与现行的国家政策精神和相关法律法规相抵触，中南街道办以对叶某成扣除全部股份并停止一切福利待遇未满《广东省人口与计划生育条例》所规定的十四年最长年限为由，决定驳回叶某成恢复其股份及村民福利待遇的该项申请，不符合现行法律法规要求，应予撤销。至于原审第三人制订的章程中规定对违反计划生育社员实施扣除其全部股份并停止一切福利待遇的处理执行期间没有期限限定，与《广东省人口与计划生育条例》中“对于超生人员最长十四年不得享受农村股份合作制分红及其他集体福利”的规定相抵触，因该章程属于村民自治章程，中南街道办虽具有责令原审第三人依法改正的职责，但无职权对该章程相关内容直接进行修改。鉴于二审查明中南街道办已向原审第三人发出《责令整改通知书》，再判决中南街道办履行该项指导监督职责已无必要，故对原审第一项判决予以撤销。据此判决，撤销原审判决，中南街道办事处在本判决生效之日起六十日内就叶某成2017年1月17日的行政处理申请中第三、第四项申请依法重新作出处理；驳回叶某成的其他诉讼请求。
【法官点评】
我国自2016年1月1日起通过修法全面推行二孩政策，在国家生育政策、相关法律法规已经发生改变的背景下，集体经济组织仍按原有章程规定，对此前已被处理的超生二孩村民继续执行惩罚措施，即继续停止其享受股份分红及其他集体福利待遇，政府主管部门作出予以支持的处理决定，表面上符合法不溯及既往原则，但这种处理方式对相关当事人正当权益未予全面考虑，亦与现行国家生育政策和新修订的法律规定相抵触。现代国家的行政法治不仅是依法，还须迈向“良好”，在行政执法过程中更好地保护当事人的合法利益，行政处理带有温度，才能获得社会认可遵从。同时，政府主管部门亦要引导、督促相关集体经济组织及时修改完善章程的相关内容，切实贯彻国家生育政策，确保人口与计划生育法律法规正确实施，推动我国人口结构良性变动和长期均衡发展。