《反家暴法》实施四年多项措施实践中遇冷
告诫制度、人身安全保护令、紧急庇护等面临困境；多省份出台落实《反家暴法》的地方性法规
山东22岁女子方洋洋不孕被夫家虐待致死、藏族姑娘拉姆被前夫用汽油大面积烧伤、朔州男子撞人后砸死妻子、张培萌妻子称被家暴、杭州杀妻男子曾对前妻家暴……性别暴力、家暴成为今年舆论场的高频词。
北京为平妇女权益机构今年发布的报告显示，从2016年3月1日《反家暴法》实施至2019年12月31日，仅公开报道的涉家暴命案就至少有942起，致死1214人，其中致死女性至少920人，占76%，即平均每五天至少有三名妇女因家庭暴力致死。
4年前，我国首部针对家庭暴力的专门立法《反家暴法》正式实施，家暴不再是“家事”，告诫制度、人身安全保护令、紧急庇护等措施，让公权力介入阻断家暴有法可依。然而，《反家暴法》为何没能阻止方洋洋、拉姆悲剧的发生，她们何以致死？
11月25日是国际消除对妇女暴力日，新京报记者采访了反女性暴力领域的学者、法官、律师、社会工作者以及家暴受害者，寻找实践中反家暴的掣肘因素。
“徒法不足以自行”成为采访对象的一个共识，法律的生命在于实施、落实。实践中社区、公安、法院、民政救助是否能真正形成链条，发现、制止、隔离、缓冲家暴，发挥公权力的权威，而家暴另一端往往被忽略的施暴者，又该如何加以约束？
问题1 谁能发现家暴？
落空的强制报告：在司法实践中未被激活
学校、幼儿园、医疗机构、居民委员会、村民委员会、社会工作服务机构、救助管理机构、福利机构及其工作人员在工作中发现无民事行为能力人、限制民事行为能力人遭受或者疑似遭受家庭暴力的，应当及时向公安机关报案。
——《反家暴法》第十四条
2019年1月31日，山东德州方庄村22岁的方洋洋因不能怀孕被丈夫、公婆虐待致死，去世时体重仅60多斤。据媒体报道，2018年以来，方洋洋被丈夫、公婆打、冻、饿、罚站等，持续时间长达半年。
根据《反家暴法》第十四条的规定，方洋洋所在村的村委会负有强制报告的责任，然而在方洋洋案中，强制报告制度难觅踪影。
中华女子学院法学院讲师刘永廷说，在方洋洋案中，强制报告制度落空了。
“应反思对于方洋洋这种无民事行为能力或者限制民事行为能力人，监护人对他们实施暴力、实施侵害的时候，国家怎样有效地介入。”北京市振邦律师事务所合伙人李莹说。
刘永廷分析，强制报告制度没有真正施行起来原因有三:一是相关法律宣传不到位，相关人员对家庭暴力的认识及自己要承担的强制报告义务不太清楚；二是负有强制报告义务的单位怕得罪加害人；三是不履行强制报告义务所需要承担的法律责任并不重。
长期关注女性反暴力维权的北京市千千律师事务所执行主任吕孝权认为，强制报告制度在司法实践当中并未被激活。
据其分析，强制报告制度被束之高阁的原因在于《反家暴法》的第三十五条。该条表示，上述责任主体未依照本法第十四条规定向公安机关报案，造成严重后果的，由上级主管部门或者本单位对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
吕孝权认为，刚性监督问责机制才是有威慑力的，法条中“处分”二字“轻描淡写”。
“处分指的是什么？批评教育算处分吧？警告算处分吧？如果是党员可能是党纪处分。”“这些分量很轻的，说明强制报告如此有效的反家暴预防措施，在基层贯彻落实中没有一个强有力的后盾。”
吕孝权直陈，一个软法，必定导致在司法实践中的贯彻执行大打折扣。
问题2 谁来制止家暴?
迷失的告诫书：格式不统一 使用过少
家庭暴力情节较轻，依法不给予治安管理处罚的，由公安机关对加害人给予批评教育或者出具告诫书。告诫书应当包括加害人的身份信息、家庭暴力的事实陈述、禁止加害人实施家庭暴力等内容。——《反家暴法》第十六条
发现暴力后，谁来制止？反家暴中，公权力链条的一个重要环节是公安机关。
早在2008年多部门出台的《关于预防和制止家庭暴力的若干意见》就要求，公安机关应当设立家庭暴力案件投诉点，将家庭暴力报警纳入“110”出警工作范围。《反家暴法》第十五条也明确，公安机关接到家庭暴力报案后应当及时出警，制止家庭暴力。然而方洋洋表哥在接受采访时回忆，开始就怀疑表妹被软禁，警方称理由不成立，两人是合法夫妻，不存在绑票、软禁。
一个多月前引起广泛关注的拉姆案中也出现了类似的情节。据报道，拉姆经常报案，曾到达现场的民警看到两家人吵架，判断这是家庭纠纷，除了“警告男方不要太过分”外爱莫能助。就这样，斩断暴力的机会一再被错失。
“目前一些执法部门观念陈旧、业务培训不够。部分警察认为家暴是家务事，担心公权力介入会破坏家庭关系，没把家暴当案件看待。”有30年从警经历的湖北监利市公安局退休民警万飞直言。
告诫制度曾在反家暴立法中被视为一项创新。万飞表示，告诫书能给施暴者带来强烈的心理冲击，直接说明家暴是违法行为，如果再犯会有什么后果，远比口头处置的干预力度大得多。
湖北监利从2015年开始对家暴复发率进行检测，截至2019年，告诫将家暴复发率由口头处置的12%左右降到1%多一点。
再以深圳为例，宝安区公安分局2019年1-8月共开出《家庭暴力告诫书》221份，同比上升453%。
然而在更大的样本中，告诫制度的落实情况并不乐观。吕孝权代理涉家暴案件12年，从未做成功一例告诫书。这并非个例。
《反家暴法》实施当年，截至11月，上海市公安机关开具告诫书44份，然而受理、妥善处置家暴类矛盾纠纷则达2700余起。2016年，山东德州公安部门截至11月接到家暴报警238起，仅发出2份告诫书。
“出具告诫书对警察来说并不复杂，但一些警察没有经过培训，不知道《反家暴法》和公安部门的联系。”万飞说。
此外，公安机关所有的法律文书都有全国统一的规范格式，唯独告诫书没有。万飞表示，目前各个省的告诫书连名称都不统一，大多数地方叫家庭暴力告诫书，广东叫反家庭暴力告诫书，江苏叫制止家庭暴力告诫书。缺乏全国统一的告诫制度是当前告诫措施使用过少的主要原因之一。
吕孝权还提到立法层面的问题。《反家暴法》第十六条规定，家庭暴力情节较轻，依法不给予治安管理处罚的，由公安机关对加害人给予批评教育或者出具告诫书。告诫书应当包括加害人的身份信息、家庭暴力的事实陈述、禁止加害人实施家庭暴力等内容。
“这是一个二选一的制度设计”，公安机关可以给予批评教育或者出具告诫书。在司法实践中，很多民警接到家暴案件报警到现场后，只要不是特别严重，他们都会采取批评教育的方式。吕孝权分析，如果是“应当”，这就是公安机关的法定职责，不出具需承担不作为甚至渎职的法律责任。
问题3 谁来隔离家暴?
困境中的人身安全保护令：签发比例低 屡遭执行难
当事人因遭受家庭暴力或者面临家庭暴力的现实危险，向人民法院申请人身安全保护令的，人民法院应当受理。
——《反家暴法》第二十三条
母亲曾遭家暴的梨子回忆，从自己高中开始，父亲就家暴母亲，次数越发频繁。母亲想过离婚，但父亲经常威胁：“离婚了还是不会放过你和你家人。”
“报警能解决问题吗？警察走了万一有更严重的暴力呢？”这是梨子和妈妈担心的。
如何给暴力设置隔离地带？《反家暴法》用一章的篇幅明确了“人身安全保护令”：家庭暴力发生后，受害人可以向人民法院申请人身安全保护，保护措施包括禁止被申请人骚扰、跟踪、接触申请人及其相关近亲属；责令被申请人迁出申请人住所等。
《反家暴法》实施当天，北京、湖南、福建、江苏、浙江、山东等地就分别签发了各自省份的首张人身安全保护令。
不过，吕孝权这几年的感受是，法院人身保护令的签发门槛越来越高，受害方在申请保护人的证据标准提高，甚至比照离婚诉讼对施暴人家暴行为认定的标准进行审查。
吕孝权解释，人身安全保护令是民事强制措施，申请人身安全保护令，理应对证据进行形式上的审查，只需要证明被害人曾经遭受这样的暴力或者面临家庭暴力的现实危险即可。而离婚诉讼中家庭暴力的认定，涉及在离婚诉讼中施暴方的相关实体权利被克解的问题，应该是一个实质性的证据审查。
长沙市岳麓区法官刘群曾撰文表示，法院内部关于人身安全保护令案件的本质特征认识不足，未建立起与案件性质相匹配的工作机制，导致工作推进的内在动力不足。“目前受理人身安全保护令案件的法院存在签发比例低、签发数量少等问题。人身安全保护令制度的推进速度与成效堪忧。”
一位不愿具名的法官提到，法院对家暴肯定是零容忍的态度，但对于证据的审查也应该严谨，此前出现过受害方伪造证据的情况。
数据显示，截至2018年12月底，全国法院共审查5860件人身安全保护令申请案件，发出3718份人身安全保护令，核发率为63%。
执行难也成了人身安全保护令的桎梏。多位受采访对象表示，人身安全保护令的执行主体在立法时存在争论。从资源调动、协调能力等来看，公安机关作为执行主体更为合适，但最终妥协的方案是“谁签发谁执行”。
刘群直言，目前人民法院在自行执行人身安全保护令过程中屡遭执行难。比如，送达和执行过程中遭遇暴力抗拒、拘留处罚执行过程中遭拘留场所拒收、协助执行通知书被拒收等。
问题4 谁来缓冲暴力？
冷落的庇护所：入住率远远不足
县级或者设区的市级人民政府可以单独或者依托救助管理机构设立临时庇护场所，为家庭暴力受害人提供临时生活帮助。——《反家暴法》第十八条
今年9月，梨子的爸爸从厨房拿起的菜刀，成了梨子和妈妈的一个噩梦，当时她俩死死地抵住卧室门，用凳子、枕头挡住。“连夜收拾东西，先去了我舅舅家住，待了一晚上后又去了其他亲戚家。”一直到9月底，两个人再没有回家。开学后，梨子和妈妈一起来了北京。但梨子对庇护所并不知晓。
据全国妇联的数据，2016年全国有家暴庇护场所2000余家，然而2015年全年仅为受害人提供庇护服务149人次。
新京报记者近日探访北京、上海、重庆、南京、昆明等多地的庇护所发现，庇护机构的数量以及入住率远远不足。
多位接受记者采访的工作人员反映，庇护所存在人员编制受困、经费有限、缺乏专业人员以及宣传力度不够导致知晓度低等窘境。
问题5 谁来约束施暴者？
被忽视的施暴者：矫治非强制
工会、共产主义青年团、妇女联合会、残疾人联合会、居民委员会、村民委员会等应当对实施家庭暴力的加害人进行法治教育，必要时可以对加害人、受害人进行心理辅导。——《反家暴法》第二十二条
在反家暴工作中，施暴者往往成为被忽略的一环。如果并未达到刑事案件标准以及治安管理处罚标准，是否对施暴者无从约束？
梨子曾和妈妈建议父亲去做心理咨询，也曾让亲戚帮忙劝过，但都没有回应。
吕孝权介绍，在一些国家，对于施暴者的矫治是强制性的。“施暴后，法庭签发禁令，施暴人必须在一定期限内到强制矫治的机构接受不低于12个月的行为心理矫治。若不执行，将承担法律后果。”
吕孝权称，《反家暴法》第二十二条的规定并非严格意义上的强制措施，工青妇联等主体与国外的警察、法院等司法机关相比，约束力远远不够。
“白丝带终止性别暴力男性热线”负责人方刚表示，自2010年热线便为家庭暴力施暴者中的男性提供帮助。去年9月至今年1月，方刚组织了《反家暴法》颁布后第一个施暴者团体辅导小组，得到了全国妇联权益部的支持。“很难，”方刚说，召集人是最难的，“我们准备了几年都没做成。因为不像国外是法律强制的。”
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多地出台地方性法规落实反家暴
近年来，向妇联投诉家庭暴力的妇女人数降低，恶性家暴案件数量也在降低。全国妇联信访统计数据显示，2018年妇联系统收到家暴投诉39371件，比上一年少了4700多件，降低11%，2019年家暴投诉为36002件，比上一年减少了3300件，降低8.4%。
目前，山东、湖北、湖南、贵州等省份均出台了落实反家庭暴力法的地方性法规。吉林的地方性法规中，增加了对中止妊娠六个月内的妇女遭受家庭暴力应当给予特殊保护的规定。《内蒙古自治区反家庭暴力条例》设立了失信联合惩戒制度，规定加害人实施家庭暴力，受到治安管理处罚或者违反人身安全保护令的，有关部门或者机构应当依法纳入社会信用信息平台，实行失信联合惩戒。
“对家暴零容忍不应该仅仅是一个口号，更多的是国家责任、社会责任，是我们每一个公民或者是每一个执法人员应尽的义务。”北京市振邦律师事务所合伙人李莹说。
声音
对施暴人矫治，如果没有法律、没有公权力撑腰，靠民间自愿来做千难万难。人家本来只要花一分钟，你可能就要花一个小时。——北京市千千律师事务所执行主任吕孝权
（记者 王俊 张璐 吴婷婷）
来源：新京报