中办国办印发《关于改革完善社会救助制度的意见》提出加快推进社会救助立法
● 《关于改革完善社会救助制度的意见》的出台，对兜住兜牢兜好基本民生保障底线，推动我国社会救助高质量发展具有重要意义
● 面对新的发展形势，社会救助要适应困难群众的需求变化，不断进行调整和升级，由单一的现金救助向服务、实物和现金相结合的方式转变，才能让困难群众的获得感、安全感、幸福感不断增强
● 在社会救助实践中，存在由于救助资格捆绑导致符合条件的人员不愿意退出低保、形成福利依赖现象。因此，社会救助法应形成梯度化的社会救助项目资格标准体系，避免不同救助项目之间的福利捆绑
“加快推进社会救助立法。”
这样的表述出现在近日中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于改革完善社会救助制度的意见》（以下简称《意见》）中。
接受《法治日报》记者采访的专家认为，自2014年国务院制定并实施《社会救助暂行办法》以来，我国的社会救助制度体系框架基本成型，《意见》的出台将加快社会救助立法步伐。
专家称，从目前进展来看，制定社会救助法各方面条件都已具备。
脱贫攻坚决战决胜之年 系统谋划顶层制度设计
确保到2020年农村贫困人口实现脱贫，是全面建成小康社会最艰巨的任务。为此，2015年12月，新华社受权发布《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》。
根据党中央、国务院部署，打赢脱贫攻坚战的总体目标是：到2020年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障。确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困等。
今年是2020年，我国正处在全面建成小康社会收官之年，也是脱贫攻坚决战决胜之年。
为全面贯彻党中央、国务院决策部署，统筹发展社会救助体系，巩固脱贫攻坚成果，切实兜住兜牢基本民生保障底线，近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《意见》。
《意见》称，这是按照保基本、兜底线、救急难、可持续的总体思路，以不断增强困难群众的获得感、幸福感、安全感为目标，积极稳妥推动社会救助改革完善的重要举措。
南京大学社会保障研究中心主任、中国社会保障学会副会长兼社会救助分会会长林闽钢告诉《法治日报》记者，《意见》的出台，对兜住兜牢兜好基本民生保障底线，推动我国社会救助高质量发展具有重要意义。
“《意见》的出台，是在社会救助制度顶层设计上进行的一次系统谋划。”林闽钢称。
在林闽钢看来，《意见》针对社会救助体系建设、社会救助城乡统筹等热点问题，针对制约社会救助发展的统筹不够等瓶颈问题，针对长期得不到解决的经办服务能力弱等难点问题，围绕改革完善社会救助体制和机制，提出了今后我国社会救助高质量发展的方向，对我国社会救助高质量发展具有指导意义。
在华北电力大学人文与社会科学学院教授、中国社会保障学会社会救助分会副秘书长姚建平看来，在脱贫攻坚的过程中，社会救助发挥兜底保障的重要作用。因此，《意见》的出台，对于我国确保如期完成脱贫攻坚政治任务、防止返贫、保障脱贫效果的可持续性具有重大意义。
“另外，我国社会救助立法也处于关键阶段，《意见》的出台对社会救助法的制定产生一定的积极影响。”姚建平说。
紧扣民生保障重大任务 相对贫困成为治理重点
值得注意的是，《意见》在社会救助发展目标上，首次提出两个阶段和具体目标。
第一个阶段和目标是，用两年左右时间，健全分层分类、城乡统筹的中国特色社会救助体系，在制度更加成熟更加定型上取得明显成效。社会救助法制健全完备，体制机制高效顺畅，服务管理便民惠民，兜底保障功能有效发挥，城乡困难群众都能得到及时救助。
第二个阶段和目标是，到2035年，实现社会救助事业高质量发展，改革发展成果更多更公平惠及困难群众，民生兜底保障安全网密实牢靠，总体适应基本实现社会主义现代化。
此外，在社会救助体系结构上，《意见》明确提出建立健全分层分类社会救助体系。在社会救助方式上，《意见》提出积极发展服务类社会救助，要求创新形成“物质+服务”的救助方式。
《意见》还要求夯实基本生活救助，包括完善基本生活救助制度，规范基本生活救助标准调整机制，加强分类动态管理等；健全专项社会救助，包括健全医疗救助制度、教育救助制度、住房救助制度、就业救助制度、受灾人员救助制度等。
林闽钢认为，《意见》中的这些新提法、新亮点，一是紧扣民生保障重大任务，服务于国家发展这个大局，以系统化思维指导我国社会救助优化发展；二是从当前社会救助发展中遇到的问题，特别是老百姓关切的社会救助问题出发，以问题为导向进行改革；三是注重总结实践中的经验，不断提炼出改革创新发展的方向。
在姚建平看来，“物质+服务”的救助方式的提出，顺应了时代发展的要求。随着社会经济的发展，社会救助对象需求将越来越多元化、个性化。除了资金、物质帮助外，就业、心理、情感、法律、文化、居家服务等方面的需求也在不断增多。
“面对新的发展形势，社会救助要适应困难群众的需求变化，不断进行调整和升级，由单一的现金救助向服务、实物和现金相结合的方式转变，才能让困难群众的获得感、安全感、幸福感不断增强。”姚建平说。
姚建平还称，在全面小康社会时期，我国绝对贫困将成为历史，相对贫困将成为城乡贫困治理的重点。在这种情况下，社会救助也要适应全面小康社会的要求，探索“物质+服务”这种新的救助方式。
姚建平认为，“物质+服务”救助的本质是要从救穷向救弱转变，从“供血”向“造血”转变，创造更多发展机会，增强困难家庭自主脱困能力。
制度体系框架基本成型 社会救助实现弱有所扶
党的十八大以来，党中央、国务院高度重视社会救助工作。
2014年2月，国务院颁布《社会救助暂行办法》，确立了以最低生活保障、特困人员供养、医疗救助、教育救助、住房救助等8项救助制度。
这也是我国第一部统筹和规范各项社会救助制度的行政法规。
在姚建平看来，《社会救助暂行办法》虽然立法层次比较低，但是基本确立我国目前的社会救助体系。
2014年10月，国务院根据《社会救助暂行办法》有关规定，下发《关于全面建立临时救助制度的通知》，决定全面建立临时救助制度，解决城乡困难群众突发性、紧迫性、临时性生活困难。
2016年9月，国务院办公厅转发民政部、国务院扶贫办等部门《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的指导意见》，以切实做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接工作。
2017年1月，民政部、财政部等部门发布《关于进一步加强医疗救助与城乡居民大病保险有效衔接的通知》，强调做好医疗救助和大病保险的制度衔接。
2017年10月，党的十九大召开。习近平总书记在党的十九大报告中强调，要“兜底线、织密网、建机制”，完善社会救助制度，实现“弱有所扶”。
受访专家认为，随着经济社会的发展，当前的贫困形势更加复杂，这就要求社会救助政策进行适应性的调整，织牢民生兜底保障“安全网”。
2018年1月，为全面贯彻落实党的十九大精神，进一步加强和改进临时救助工作，民政部、财政部发布《关于进一步加强和改进临时救助工作的意见》，着力加强和改善临时救助制度，兜住民生底线。
2019年1月，为充分发挥社会救助托底线、救急难作用，切实保障生活困难下岗失业人员基本生活，民政部发布《关于进一步加强生活困难下岗失业人员基本生活保障工作的通知》，明确要求进一步加强相关制度衔接，为困难群体提供综合型帮扶。
姚建平认为，此次《意见》的印发，正是确认了党的十八大以来社会救助综合改革的成果。
“《意见》写入了一些近年来社会救助综合改革取得的成果。例如，低保和特困审核确认权限下放、对没有争议的救助申请家庭不再进行民主评议等。这不仅是对改革成果的肯定，在一定程度上也解决了基层社会救助工作碰到的实际困难。”姚建平说。
在林闽钢看来，自2014年国务院制定并实施《社会救助暂行办法》以来，我国的社会救助制度体系框架基本成型。
资格标准体系要有梯度 避免救助项目福利捆绑
《意见》还在“保障措施”中提出，加快推进社会救助立法。
林闽钢认为，这意味着社会救助法的立法时间窗口已打开。
公开信息显示，早在2005年1月，民政部就启动了社会救助法的起草工作。2008年8月，原国务院法制办将社会救助法（征求意见稿）全文公布，征求社会各界意见。进一步修改后，原国务院法制办报请国务院常务会议审议。2009年、2010年，国务院常务会议两次进行了审议。
党的十八大以后，社会救助立法进程开始加快。
据姚建平介绍，2013年4月，社会救助法再次被提上立法日程。当时，全国人大常委会、民政部多次召开立法座谈会，社会各界也希望尽快出台社会救助法。此后，2018年9月，十三届全国人大常委会公布立法规划，社会救助法位列第一类项目，即“条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案”。
林闽钢认为，目前，社会救助立法各方面准备和条件都已成熟，在全面建成小康社会，完成脱贫攻坚决战决胜之时，需要充分发挥社会救助兜底保障的作用，回应老百姓的关切。作为法治化保障，社会救助立法“能快则快，时不我待”。
在林闽钢看来，《意见》的出台，将加快社会救助立法步伐。“目前，民政部已经牵头起草了社会救助法草案，正在依照相关程序征求各方面的意见。全国人大社会建设委员会已进行了专题调研，中国社会保障学会也积极组织专家学者开展专题研究，并分批和分专题向主管部门提供了研究成果。”
林闽钢的预测是，从目前进展来看，制定社会救助法各方面条件都已具备，有望在明年进入正式立法阶段。
据姚建平的研究，《意见》解决了社会救助立法的一些关键问题，例如立法的基本原则、救助体系框架、经办服务等。“其中，最重要的是明确了社会救助的体系框架，在救助项目‘8+1’的基础上，将社会救助项目划分为基本生活救助、专项社会救助、急难社会救助、社会力量参与四大板块，使得社会救助体系的逻辑性更强、更明晰。”
对于社会救助立法，姚建平建议，应当对证券法、商业银行法中有关保密的规定进行修改，允许相关部门在获得居民授权的情况下可以调取、查阅居民的相关数据，“社会救助的关键环节之一是要核查救助申请家庭的经济状况。目前各地在家庭经济状况信息核对平台建设过程中，普遍碰到与金融部门的信息对接困难问题”。
“另外，在社会救助实践中，存在由于救助资格捆绑导致符合条件的人员不愿意退出低保、形成福利依赖现象。因此，社会救助法应形成梯度化的社会救助项目资格标准体系，避免不同救助项目之间的福利捆绑。”姚建平说。（本报记者 陈 磊 本报见习记者 刘紫薇）
来源：法制日报